刘向东：高质量推进城市更新释放内需潜力

城市是各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，是现代化建设的重要载体。2025年中央经济工作会议强调，“坚持内需主导”“高质量推进城市更新”。我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。通过推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，将显著提升城市发展能级和宜居宜业水平，更好满足人民群众的高品质生活需求、带动有效投资增长，为提振内需提供强劲动能。

把握新趋势新特点

随着新型城镇化深入推进，城市更新的重要作用更加凸显。从城镇化发展规律、人口结构变化、技术升级趋势等方面入手，深刻把握城市发展的新趋势新特点，能够更好把脉居民消费升级需求、优化投资布局和服务供给，进一步做好城市更新工作，为扩内需提供更为广阔的空间。

当前，城镇化正在从快速增长期转向稳定发展期，“摊大饼”式大规模扩张需求减弱，城市建设不再追求拉大框架的增量拓展，而是追求精细高效的存量提质。目前，我国19个城市群承载了全国75%的人口，贡献了85%左右的国内生产总值。随着城镇化率继续提高，越来越多的人口向城市群和都市圈集聚，其规模经济和范围经济效应更加凸显，大规模存量更新和补齐短板弱项蕴藏着很大的需求潜力。据测算，我国城镇化率每提高1个百分点，每年能拉动万亿元规模的新增投资需求、新增2000多亿元消费需求。此外，人口流动趋势仍将持续较长时间，新落户农民工、新毕业大学生等“新市民”刚性住房需求将持续释放，这就需要根据人口流动变化调整城市空间布局，提升城市内部空间集约化水平，推进基本公共服务均等化和城市精细化治理。

顺应人口结构变化趋势，人民群众的消费需求更趋多样化、品质化，对城市人居环境、基础设施、公共服务等多方面的优化配置亦提出了新要求，这也意味着城市承载经济发展和服务民生的功能需要更加多样和更具适应性。一方面，“一老一小”服务需求激增，要求扩大养老托幼、社区照护等相关公共服务设施供给；另一方面，青年群体对职住平衡、社交互动和生活体验也提出个性化、多样化诉求。这些都迫切要求围绕人的全生命周期需求增加城市优质供给，加大市政设施的适老化、适幼化改造，提供更加舒适的居住条件和安全便捷的生活环境，满足人口结构变化带来的差异化升级需求。

随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，5G、人工智能、物联网等技术广泛应用，科技、产业与空间深度融合趋势愈发明显。推进城市数字化转型、智慧化发展，成为面向未来构筑城市竞争新优势的关键之举。利用数字技术赋能城市更新，既涉及“硬设施”改造，加强智能化综合性数字信息基础设施建设，也涉及提升“软服务”质量，增强各类公共服务的便捷性和精准性，由此实现新技术与城市发展各领域深度融合，能够催生出更多创新业态与模式，从而更好满足人民群众不断升级的消费需求。

激发投资消费潜能

城市更新并非只是物理空间改造，更重要的是对城市功能、产业和文化的系统性重构，实现城市向新向优集约发展。通过盘活低效资源、重构功能空间和增强人文底蕴，以高质量供给激活新需求，让城市成为释放投资与消费双重潜力的重要载体。

通过资源整合和空间重构，有力促进投资和消费。城市人口、资源、经济活动高度密集，城市发展转向存量提质增效，以盘活存量资源带动增量，能够激发城市投资活力和提振居民消费。目前城镇范围积累了约350亿平方米的住房存量，按照2%的房屋折旧率估算，每年会创造出约7亿平方米的更新替代需求。此外，加大对城市老旧小区、街区、厂房、管网等改造升级，开展新型城市基础设施建设，将为养老托幼、科技研发、文化创意、休闲娱乐等业态发展提供空间载体，创造更多新就业岗位，进而促进居民就业增收，拉动消费增长，带动区域经济发展。

通过产业创新和业态融合，更好满足多元需求。产业与城市的功能融合深刻影响着城市发展的运行模式。产业空间集研发、办公、居住、商业、休闲等于一体，与城市功能高度融合；城市空间也不仅是生活消费场所，而且也承载着数字创新、科技孵化等产业功能。城市发展要从要素驱动转向创新驱动，加大产业创新和业态融合投资力度，推动城市产业形态重塑和再造，增强供给体系对群众多元需求的适配度，为消费者提供更多优质产品和服务选择，从而形成以产促城、以城兴产、产城融合的发展态势，进一步提升城市发展质量、产业发展效能和人居生活质量。

通过文化保护与传承，激发人文经济新活力。历史文化是城市的灵魂。为城市更新注入文化内涵，不仅让城市更具有“含文量”和“烟火气”，也有助于提升精神文化产品供给质量，挖掘文化消费潜力，更好满足人民群众多样化、多层次的精神文化需求。在城市更新中注重保护好历史文化遗产，加大对非物质文化遗产保护的投入力度，将历史文化街区等统筹纳入城市空间布局，以“绣花”“织补”等方式进行微改造，做到历史保护传承与活力再生的有机统一，可为文化创意产业、数字服务业态、文旅消费模式发展打开新空间。

找准重点破解难题

当前，一些城市发展面临着规划调整滞后、老旧设施更新效率不高、资金来源不足等难点问题，倘若不能有效解决这些瓶颈制约，城市的发展活力、扩内需潜力就难以释放。坚持城市内涵式发展，必须找准着力点，破解城市规划、资金、运营等方面存在的问题，建立可持续的城市发展模式，高质量推进城市更新。

聚焦提质投资于物。在总体保持适度超前但不过度超前基础上推动基础设施由规模增长转向高质量发展，着重扩大市政基础设施更新改造投入。稳步推进城中村和危旧房改造，持续开展城镇老旧小区改造，建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”，推动居住品质升级。加快补齐市政设施安全韧性短板，推进城市燃气、供水、排水、供热等老旧管网更新和绿色低碳改造，推动城市地下综合管廊建设改造，构建覆盖生产、工作、生活全域的城市场景供给体系，切实抓好城市“里子”工程建设，打造安全可靠的韧性城市。

加大力度投资于人。城市更新既要求投资于物，同时也需要投资于人。要健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，引导更多资金投资惠民生工程，提高民生类项目政府投资比重，扩大健康、教育、技能培训等服务供给，尤其是增加对“一老一小”服务设施适老化、适幼化改造投资，加大对保障性住房、社区医院、居家养老、托幼教育等民生领域的投入。逐步提高城乡居民基础养老金标准，健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，建立技能提升与薪酬水平相匹配的联动机制。完善消费配套设施，优化城市商业、文化和旅游服务布局，加强餐饮、娱乐、出行等方面的智慧服务配套，强化优质医疗卫生资源配置，建设舒适便利的宜居城市。

增强项目资金要素保障。城市更新周期长、涉及金额大。为此，既要发挥政府投资带动作用，建立可持续的城市建设运营投融资体系，对涉及基本民生保障的项目，要加大中央财政专项转移支付支持力度，增强项目资金要素协同保障力度；又要拓宽社会资本参与渠道，鼓励引导经营主体参与城市更新，更好发挥基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）盘活存量资产、促进投资良性循环的作用，通过总体打包、区域统筹、肥瘦搭配等形式促进区域、民生、产业统筹更新，提高项目资金使用效益。

持续提升城市软实力。推进城市更新的过程是完善城市治理的过程。要坚持以城市居民需求为导向，加强系统治理和基层治理，完善群众诉求响应闭环，着力解决好群众身边的急难愁盼问题。运用科技手段精准查找问题和明确治理重点，推动治理效能的系统性提升。推进城市更新的过程也是文化铸魂的过程。要保护好城市的历史文化遗产，完善博物馆、城市书房、文化驿站等设施，开展“书香中国”等文化活动，扩大高品质公共文化服务供给，探索开放包容的城市更新模式。弘扬社会主义核心价值观，着力提高市民文明素质，推动形成与现代化人民城市相适应的思想观念、文明风尚和行为规范，为城市高质量发展提供精神动力。

（本文来源：经济日报 作者刘向东系中国国际经济交流中心科研信息部副部长、研究员）