多策驱动 政府投资基金从规模扩张迈向提质增效

2025年1月7日，《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式出台，为我国政府投资基金划定了“市场化、法治化、专业化”的发展航向。一年后，作为《指导意见》“1+N”政策体系的关键配套举措——《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》（以下简称《工作办法》）及《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）于今年1月12日正式对外公布。

一“规”一“评”两份文件的发布，既为政府投资基金绘制了精准的布局投向“路线图”，也为其构建了科学的投向评价“指挥棒”，推动我国政府投资基金进一步迈向精细化管理。

多位接受《证券日报》记者采访的业内专家认为，政府投资基金作为引导财政资金与社会资本结合的重要载体，在服务国家战略、优化资源配置、赋能产业升级中发挥着关键支撑作用。随着后续“1+N”政策体系的持续完善，政府投资基金有望更精准地锚定硬科技、新质生产力培育等核心方向，撬动社会资本形成协同效应，更好发挥财政资金的战略引导价值。

“耐心资本”属性进一步强化

《指导意见》出台一年来，黑龙江、浙江、上海等多地相继发布与政府投资基金高质量发展有关的政策举措，推动《指导意见》落地见效。

在顶层设计驱动、地方政府发力、资金机制优化等多因素叠加下，政府资金正稳步入场。《证券日报》记者从母基金研究中心了解到，2025年，全国范围内财政、国资类投资平台作为LP（有限合伙人）的出资认缴规模达1.03万亿元，同比上涨21.7%。

一年来，地方政府投资基金的发展逻辑也发生了转变：从过去的粗放式路径，向聚焦提质增效的高质量发展方向转型，主要体现在新设管控与存量优化两个维度。

一方面，在严控新设基金数量的政策导向下，地方引导基金新设数量有所下降，转而强化精细化管理与市场化运作，聚焦资金使用效率和质量提升；另一方面，各地加强对存量基金的管理，通过整合同质化基金、清理低效基金夯实运营效能。例如，上海明确提出，对同类基金较多、投资领域明显交叉重合，以及存在投资情况不及预期等情况的基金，鼓励以“市场化、法治化”原则开展基金整合重组。

“受‘严控县级政府新设基金管理人’政策红线的约束，地方以往‘遍地开花’式的粗放型出资模式已得到有效遏制；同时，资金更加向头部机构和重大战略项目集中，中小层级的盲目设立现象大幅减少。”水木资本董事长、母基金研究中心创始人唐劲草在接受《证券日报》记者采访时表示。

与地方“控新设、精存量”形成互补的是，国家级引导基金的活跃度持续攀升。《指导意见》出台以来，已有多只国家级基金相继落地。例如，去年1月份，国家人工智能产业投资基金合伙企业（有限合伙）成立，出资额高达600.6亿元；去年3月份，国家军民融合产业投资基金二期有限责任公司成立，注册资本596亿元；去年12月底，国家创业投资引导基金也已正式启动运行。今年1月20日，国家发展改革委副主任王昌林在国新办新闻发布会上表示：“要发挥好国家创业投资基金行业标杆作用，研究设立国家级并购基金。”

一年来，政府投资基金“耐心资本”的核心属性得到进一步强化。各地纷纷延长基金存续期，普遍达到10年至20年；同时，容错与激励机制逐步完善，破解国资“不敢投”痛点，例如，深圳、广州、武汉等地发文，允许种子/天使类基金的单个项目最高100%亏损。

对此，唐劲草表示，基金存续期最多延长至20年的安排，进一步让“耐心资本”的定位从政策文本变为实践行动。

整体来看，赛诺佳易（北京）国际商务咨询有限公司创始人国立波认为，《指导意见》出台以来，各级地方政府积极推进相关制度优化，形成了全面政策调整态势，政府投资基金的发展逻辑已转向“提质增效”。

破解同质化困局

近年来，政府投资基金行业深层次问题逐渐显现——投资集中涌入热门赛道、投资领域同质化。“部分地区忽视自身资源禀赋与技术基础，盲目追逐行业热点，非但未能聚焦‘卡脖子’技术等核心环节发力，反而因同质化布局引发低水平重复建设，造成财政资金浪费与资源错配，进而分散了对关键核心技术、早期创新等领域的资本支持。”海南君顾数科研究院院长单福在接受《证券日报》记者采访时表示。

为进一步因地制宜优化生产力布局，此次出台的《工作办法》不仅对国家级基金与地方基金的功能定位和重点投资方向进行了梳理，还创造性地建立了“省级政府投资基金重点投资领域清单”制度，要求各地结合自身禀赋制定细化的投资目录并报备。

与之相对应的是，《管理办法》同步设置了“重点投向领域契合度”这一项二级指标，并直接赋予该指标高达10%的分值权重，以直接考核基金投资与本地清单的匹配程度。

“这一组合拳从源头上要求并激励地方基金走差异化、特色化发展道路，这是破解同质化竞争的根本性制度设计。”单福表示。

唐劲草也表示，这种以量化考核为核心的约束机制，叠加国家级基金在战略布局上的引领与地方基金的协同联动指导，将有效扭转地方基金“重热点、轻本源”的跟风惯性；同时，还将倒逼各地立足资源禀赋与产业基础，聚焦优势赛道深耕细作，摒弃同质化扩张冲动，进而遏制低水平重复建设，让财政资金真正向核心领域、优势产业集中。

容错和退出堵点仍需突破

从政府投资基金的定位来看，其根本任务是“聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力”。在投资方向上，则要“支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技”。

不过，“投早、投小、投长期、投硬科技”本身就是承接高风险、长周期的投资，必然直面更高的项目失败率与投资不确定性，仅靠投向引导难以有效落地见效，唯有同步细化并落实容错激励与尽职免责机制，才能真正打消基金管理人的后顾之忧，让“敢投、愿投、能投”成为常态。

《指导意见》出台以来，各地在容错机制上有所突破，但从落地执行层面看，仍存在诸多亟待破解的堵点。比如，部分地区的容错条款仍较为笼统，缺乏细化标准与流程指引；同时，容错机制与纪检、审计和国资监管等制度衔接不畅，使得政府投资基金管理人员在实际操作中仍心存顾虑。

唐劲草认为，后续，若能出台经审计、纪检监察等部门认可的专项“尽职免责”操作指引，将“容错”要求从政策条文落地到具体审计核查环节，明确操作边界与认定流程，才能真正破除国资管理人员的顾虑，让其敢于向早期硬科技项目出手。

“《管理办法》已对优秀基金给予了正向激励，下一步，政策面还需明确对探索性、前瞻性投资的具体容错标准和程序，将基金长期战略绩效与单个项目风险区分开来，切实解除管理团队的后顾之忧。”单福说。

国立波也表示，尽管目前行业已摒弃短期考核导向，转向全生命周期组合考核，但尽职免责清单的细化程度仍显不足，唯有补齐这一短板，才能让国资在投早、投小、投硬科技的赛道上真正放下包袱、敢于出手。

如果说容错机制是让政府投资基金“敢投”的动力保障，那么，健全多元化、市场化的退出渠道安排，则是实现政府投资基金可持续运作的关键。

“‘退出难’仍是当前行业最突出的痛点，也是后续政策发力的核心方向。”唐劲草称，期待监管部门出台更多实质性举措，重点支持S基金（二手份额转让基金）、并购基金发展，丰富IPO之外的退出路径，破解单一退出渠道依赖难题。建议推出更灵活的“柔性退出”机制，如通过分红回报、协议转让等多元化方式替代单一强制回购。

单福表示，期待后续监管部门在细化并落实容错激励与尽职免责机制，健全多元化、市场化退出渠道安排，强化数据共享与跨部门协同监管，动态优化评价体系并保障执行刚性等方面持续发力。

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